Juriste en Herbe

La distinction SPIC et SPA (exposé) PDF Imprimer Envoyer
Écrit par PH   
Samedi, 21 Novembre 2009 18:23
« Certains services sont de la nature, de l’essence même de l’État ou de l’administration publique ; il est nécessaire que le principe de la séparation des pouvoirs en garantisse le plein exercice, et leur contentieux sera de la compétence administrative. D’autres services, au contraire, sont de nature privée et s’ils sont entrepris par l’État, ce n’est qu’occasionnellement, accidentellement, parce que nul particulier ne s’en est chargé, et qu’il importe de les assurer dans un intérêt général ; les contestations que soulève leur exploitation ressortissent naturellement de la juridiction de droit commun ». C'est en ces termes que le commissaire du gouvernement Matter, dans ses conclusions sur l’arrêt Bac d’Eloka, envisageait l’intervention de l’État et des autres personnes publiques, dans le domaine industriel et commercial, comme une anomalie. Nous verrons que la notion de service public a considérablement évoluée, depuis l’arrêt Bac d'Eloka de 1921.   
La notion de service public est apparue pour la première fois dans l’arrêt Blanco rendu par le tribunal des conflits le 8 février 1873, cependant il n’existe pas de véritable définition. L’école du service public a dégagé deux conceptions. D’une part la conception objective de Leon Duguit, qui estime que le service public permet la réalisation de l’interdépendance sociale ; pour lui le service public préexiste à sa création.
D’autre part, il existe une conception  subjective, issue de Gaston Jéze ; qui estime que toute activité peut devenir potentiellement un service public.
Aujourd’hui on peut définir le service public comme une « activité d’intérêt général assurée directement par une personne publique, ou sous son contrôle, par une personne privée et soumise au moins partiellement au droit administratif ».
Avec l’extension des interventions publiques au début du XXe siècle, le juge a été amené à reconnaître la possibilité de confier l’exécution d’un service public à des personnes privées. En effet, à l’origine la conception du rôle de l’État était limitée, et l’intervention de celui-ci dans le domaine industriel et commercial était exceptionnelle. Ce n’est qu’avec l’arrêt du tribunal des conflits du 22 janvier 1921, Société Commerciale de l’Ouest Africain, plus connu sous le nom de « Bac d’Eloka », que le juge a admit l’existence de services publics industriels et commerciaux. Il en a découlé une distinction entre SPA et SPIC justifiée par la nécessité de déterminer différents régimes juridiques applicables.
Il s’agit donc de se demander quels sont les critères distinguant les SPIC des SPA. Quelles sont les méthodes utilisées pour la mise en œuvre de ces critères ?
Cette nouvelle distinction a amené à ne plus parler « du » service public mais « des » services publics.

I- La mise en œuvre des critères de distinction SPA/SPIC

Tout d’abord, le SP se défini par 3 critères, dégagés dans l’arrêt du 13 janvier 1961, Magnier: le plus déterminant est la notion d’intérêt général, de plus le SP doit être pris en charge, directement ou non par une personne publique. Enfin la personne qui gère le service doit être dotée de prérogatives de puissance publique. Ces critères se retrouvent donc autant dans les SPA que dans les SPIC, mais à des échelles différentes. Cependant, d’autres critères plus précis distinguent réellement le SPA du SPIC. Il existe dés lors une qualification textuelle, complétée par des critères jurisprudentiels.

A)- Les qualifications textuelles

Certains services publics, qu'ils soient administratif ou au contraire industriels et commerciaux, sont désignés par la loi. Par exemple, les services communaux d’assainissement sont régis par le code général des collectivités territoriales dans son article L-2224-11 et sont considérés comme des SPIC. Les établissements et services d’utilité agricole, crées par les chambres d’agriculture sont des SPIC selon L-511-4 du Code Rural. Ce sont donc des domaines particuliers qui sont précisément régis par la loi. Cependant, beaucoup de textes ne sont pas très explicites, ce qui amène le juge administratif à les interpréter pour identifier la nature du service, c’est le cas des abattoirs publics régis par une loi de 1965, par laquelle le Conseil d'État estime qu’il s’agit d’un SPA, alors que le TC le qualifie de SPIC. Cette législation ne suffit pas à déterminer le caractère administratif ou industriel et commercial d’un SP. Le législateur qualifie le gestionnaire de l’activité, plus que l’activité elle-même. C’est pourquoi le juge après avoir dégagé des critères jurisprudentiels devenus nécessaires par les lacunes législatives, utilise la méthode du faisceau d’indices pour examiner ces critères au sein du SP.

B)- Les critères jurisprudentiels  

Ils renversent la présomption selon laquelle ; une activité administrative est un SPA, et une activité industrielle et commerciale est un SPIC. Les critères ont été posés par le commissaire du gouvernement Laurent dans l’arrêt du CE du 16 novembre 1956, Union Syndicale des Industries Aéronautique, ou le Conseil d'État a posé les critères de reconnaissance du SPIC. Trois éléments sont alors à prendre en compte ; l’objet du service, le mode de financement et les modalités d’organisation.

L’objet du service :
Il s’agit ici de se demander si la mission remplie par le service se rattache plutôt aux fonctions normales de l’administration, ou au contraire si elle se rapproche de celle qu’une entreprise privée peut assurer.
Pour un SPA il s’agit d’activités purement désintéressées relevant des missions traditionnelles de la puissance publique.
Pour un SPIC, cet objet doit apparaître comme industriel et commercial, et doit être comparable à ceux pris en charge par l’entreprise privée. Le Bac d’Eloka ne constitue pas un ouvrage public, il s’agit de l’exploitation d’un service de transport, dans les mêmes conditions qu’un industriel ordinaire. On est alors en présence d’activités économiques, de productions et d’échanges exercées dans un contexte de concurrence. Le service des médailles et des monnaies géré par l’Etat et c’est pourtant un SPIC (CE, 9 janvier 1981, Bouvet).

Le mode de financement :
Le SPA est financé par les contribuables, l’impôt. Il est gratuit (CE, 26 juillet 1930, Benoît) ou bénéficie d’une taxe, non proportionnelle au coût du service (CE, 10 Avril 1992, SARL Hoffmiller).
Le SPIC : les ressources proviennent des recettes issues du service : les redevances. Il est donc essentiellement financé comme une entreprise privée, par un prix facturé à l’usager en contrepartie de la prestation fournie. Il s’agit de contrepartie directe (CE, 20 janvier 1988, SCI La Colline : les usagers s’acquittent d’un prix).

Le SP a un caractère industriel et commercial si sa rémunération provient directement de l’usager. A l’inverse, une rémunération indirecte est propre au SPA.

Modalités d'organisation :

Tout dépend des procédés utilisés par le service. S’il recourt à des techniques administratives, il est administratif, sinon il est industriel et commercial (TC, 24 juin 1968, Ursot). Mais la jurisprudence se fonde sur divers éléments pour interpréter ces méthodes de fonctionnement. L’importance et le nombre de prérogatives de puissances publiques dont le service dispose, il est évident qu’un SPA est doté d’un nombre supérieur de PPP, qu’un SPIC.
Les procédures comptables et budgétaires : le caractère public ou privé de la comptabilité, le lieu de dépôt des fonds (un SPA dépose ses fonds au trésor public), de même les plans comptables différent (SPA= M14 et SPIC= M4).
Le statut du personnel : il s’agit de savoir si le personnel est soumis au code du travail ou si c’est un agent public.
La qualité des usagers : est-ce que ce sont des commerçants
L’absence de monopole.
L’équilibre du budget (art. L 2224-1 du CGCT)  

Les SPA et SPIC sont donc différenciés par deux grands types de critères : la qualification textuelle et les critères jurisprudentiels mis en œuvre par la méthode du faisceau d’indices.
Cependant la mise en œuvre de ces critères n’est pas toujours évidente en ce qu’elle pose des difficultés à plusieurs niveaux.

II- Les difficultés quant à la distinction SPA/SPIC


A)- Une qualification textuelle fortement remise en cause par le JA

En principe par le jeu des présomptions et des qualifications textuelles, un SPA est géré au sein d’un Etablissement Public Administratif (EPA) et un SPIC est exploité par un Etablissement Public Industriel et Commercial (EPIC). Cependant on peut constater qu’il existe d’autres hypothèses.
En effet, bien que en présence d’une qualification législative d’un EP, le JA ne puisse pas requalifier le service, il en va autrement en ce qui concerne les EP qualifiés par la voie règlementaire.
Parfois le juge constate que la situation est inversée. En effet, il arrive qu’un SPIC puisse être géré par un EPA et qu’un EPIC géré un SPA, c’est ce qu’on appelle un EP à visage inversé. Cela a été admis par l’arrêt du TC du 24 juin 1968, Société Distillerie Bretonne, dans lequel il a été reconnu qu’un EPIC par détermination de la loi intervenait dans une activité administrative, ce qui constituait donc un SPA.
Une autre hypothèse est celle des établissements publics à double visage, c'est-à-dire un EP qui a deux missions. C’est le cas des CCI qui sont des EPA, et qui ont une mission de SPA (ex : organisation et réglementation des métiers) et une mission de SPIC (ex : entretien des aéroports). De même un EPIC peut être chargé de gérer à la fois un SPIC et un SPA, c’est notamment le cas de l’Office National des Forêts (ONF). En effet, le JA a considéré dans un arrêt du TC du 9 juin 1986, Commune de Kintzheim c/ l’ONF, que l’ONF gérait un SPA quand elle assurait la protection des forêts et qu’elle gérait un SPIC quand elle se chargeait de la coupe du bois.

B)- La limite à l’application de la méthode du faisceau d’indice

Au départ le critère de l’objet du service était le critère prédominant, pour en conclure le caractère administratif du service (CE, 2 octobre 1985, JEISSOU). En effet, il est arrivé que le juge ne vérifie même pas le mode de financement comme dans un arrêt du TC du 19 février 1990 Thomas contre Commune de Francazal.
Cependant, ce critère de financement du service est, par la suite devenu déterminant à cette qualification, en ce que le juge l’a parfois utilisé seul. C’est le cas en ce qui concerne le service d’enlèvement des ordures ménagères selon l’avis du CE du 10 avril 1992, SARL HOFFMILLER et le stationnement automobile où le seul mode de financement a suffit à déterminer la nature de ces services publics.
Le poids des critères dans la méthode du faisceau d’indice est donc variable et ne rend que plus difficile la mise en place de celle-ci.
De plus les critères sont en eux même fluctuants :
l’objet : Il existe des incertitudes sur certains services, comme le cas des caisses de crédit municipal, ou l’objet de l’activité est comparable à celui d’une banque, mais c’est pourtant une activité administrative, car c’est une œuvre charitable excluant tout objet industriel et commercial (TC, 22 septembre 2003, Thomas c/ Crédit Municipal de Dijon). De même pour les Bac Maritimes, qui sont toujours des SPA (CE, 10 juillet 1989, Régie départementale des passages d’eaux de la Charente maritime), alors que Bac d’Eloka.
Modalité de gestion : Ville de Cannes, qui a tous les caractères d’un SPIC, juste déséquilibre du budget qui fait que c’est un SPA.

Les Personnes publiques on le choix de la nature du SP en fonction du mode de financement.
La méthode du faisceau d’indice n’est donc pas aussi fiable qu’il y parait.
Il n’y a pas de SP par nature.

Ecrit par :
PH
 
Rétrolien(0)
Commentaires (0)Add Comment

Ecrivez un commentaire
Réduire l'éditeur | Agrandir l'éditeur

security code
Entrez les caractères affichés


busy
Mise à jour le Samedi, 21 Novembre 2009 18:53
 

Mon Profil

En ligne

0 membres et 49 invités En ligne

Chat

Vous devez être connecté pour chatter

Facebook Fan

Juriste en Herbe on Facebook
Vous etes ici  :